崔永东 张 琪
习近平总书记指出:“司法体制改革成效如何,说一千道一万,要由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了。”①《习近平谈治国理政》,外文出版社2017年版,第131页。这是将提高司法公信力当成司法改革的总目标和最高价值取向。为何要搞司法体制改革?就是因为我们的司法系统出现了问题,司法的效率不高、输出正义的能力不足,等等。这些都制约了司法公信力的提升,甚至在一定范围内产生了对司法的信任危机。因此可以说,司法体制改革的过程就是司法公信力建设的过程。司法公信力建设是一项系统性工程,而且该工程不是司法机关一家就能独立完成的,需要立法机关、行政机关和社会组织的通力配合与支持。
那么,什么是司法公信力?拙著《司法与社会之关系研究》指出:“司法公信力是指司法赢得社会认同、公众信任的能力,这种能力取决于司法强制力、司法判断力、司法自控力和司法拒斥力方面是否能够得到社会公众的认同和信赖。司法公信力是司法权威的根基,一个缺乏社会认同和公众信任的司法体系,是没有任何权威性可言的。司法公信力的确立与司法人员的自身素质和司法制度的设计安排有密切关系,但后者更为关键。司法权威是由司法强制力、司法判断力、司法自控力和司法拒斥力所构成的一种化解纠纷并引起社会认同的公共力量。”①崔永东:《司法与社会之关系研究》,人民出版社2020年版,第121页。
简言之,司法公信力是指司法过程和裁判结果得到民众充分信赖、认同和尊重,体现了司法的权威和尊严,同时也体现了社会公众对司法的信仰和信任。司法公信力还是衡量全社会法律信仰程度的一个重要标尺。司法公信力之“力”,既是一种司法能力,也是一种司法力量。换言之,能够得到社会公众信任、信赖的司法,不但反映了司法人员的能力和水平,还显示了司法体系的力量和威严。
根据系统论的观点,“一个系统总是由许多单元或子系统组成的。一般地说,如果每个单元或子系统的属性都是好的,则整个系统的属性也会较理想”,而且“每个系统都有明确的目的”②《最新社科知识手册》,湖北人民出版社1987年版,第222页。。如果我们将司法公信力建设当成一个整体系统,那么司法系统、行政系统、社会组织系统、立法系统则分别是其子系统。这些子系统的共同目标是提升司法公信力,为了实现该目标,各系统都在自身所处的体制和范围内发挥独特的作用。析言之,在司法公信力建设方面,司法系统发挥主体作用,行政系统发挥支撑作用,社会组织系统发挥辅助作用,立法系统发挥基础作用。上述子系统各显其能,共同作用,形成合力,一起促进司法公信力建设。过去,我们一般将司法公信力建设当成司法机关一家可以独立完成的事业,确实有失偏颇。各子系统形成一个整体系统,站在整体系统的立场上看,司法公信力建设绝非一个局部性问题,而是具有全局意义,涉及国家治理与社会治理体系的方方面面,牵一发而动全身,这就需要我们必须从宏观与微观相结合的角度来正视、研究这一问题。
在司法公信力建设中,司法系统(在我国包括法院、检察院)无疑发挥着主体作用,它有责任和义务高扬提升司法公信力的大旗,尽最大努力通过各种改革举措和制度安排来保证输出正义的产品,从质量和效率上赢得公众的信任。
公众对司法的信任包括两个方面:一是对人;一是对事。所谓对人的“人”是指司法人员,即法官、检察官。假如法官、检察官出现道德失范或者违法乱纪问题,就会损害民众对这些司法人员的信任度,如果道德失范或违法乱纪现象出现颇多,民众就会对从事司法职业的群体产生信任危机。所谓对事的“事”是指法官、检察官办理案件,如果案件办理得好,或者说办理案件的质量和效率都不错,当事人乃至于民众就会对司法较为信任,如果办理得不好,甚至出现了错案,则会损害当事人或民众对司法的信任度,如果此类案件较多,则会严重损害司法公信力,并引发全社会对司法的信任危机。
最高人民法院编写的《人民法院审判理念读本》对司法公信力作了如下阐释:“司法公信力是指司法权凭借自身的信用而获得公众信任的程度,它是一种具有信用与信任双重维度,既能够引起普遍服从,又能够引起普遍尊重的公共性力量。”③最高人民法院编写组:《人民法院审判理念读本》,人民法院出版社2011年版,第122页,第123页。这里从“信用与信任的双重维度”来界定司法公信力,颇有见地。司法讲信用,公众才会信任司法。“讲信用”的司法意味着司法机关能够输出正义的产品,能够保证司法的质量和效率。讲信用的司法才能“取信于民”,司法的信用性是公众信任司法的前提。
司法的信用性还是司法权威性的基础,公众信任司法、尊重司法,司法的权威性因此而生。“司法公信是司法权威的基础,司法权威是司法公信的体现,二者相辅相成,互为因果。司法公正是司法公信力和司法权威产生与存在的共同基础,司法公信力和司法权威是司法公正的体现和反映。司法越公正,社会公众对司法的信任度和尊重度就越高,司法的公信力就越强,司法权威就越高。”④最高人民法院编写组:《人民法院审判理念读本》,人民法院出版社2011年版,第122页,第123页。vv
要提高司法公信力,首先应当从战略高度来认识司法公信力建设的重大意义。论者指出:“司法公信力,即司法机关行使宪法与法律赋予的权力、赢得民众信赖与认可的能力。司法公信力既承载‘德礼诚信,国之大纲’的政治传统,又延续‘清正廉明’‘明察秋毫’的司法传统,既彰显了‘人民当家作主’的政权性质,又为衡量我国司法制度改革进展与成效确立了根本尺度。高度重视并积极推动司法公信力的提升,对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。”①张真理:《司法公信力的治理意义》,《中国社会科学报》2020年11月4日。
这就揭示了提升司法公信力的战略意义:助推国家治理体系和治理能力的现代化。我国法治战略包括国家治理战略和社会治理战略两个方面,属于“一体两翼”,其终极目标是实现“中国之治”。在国家治理战略之下,又包括立法战略、司法战略、执法战略,等等,其中司法战略对于促进国家治理体系和治理能力的现代化发挥着至关重要的作用。这是因为,在社会主义法律体系形成后,司法战略及其实施业已成为依法治国过程中的关键环节,缺乏公平正义、取信于民的司法,“中国之治”的理想就难以实现。
司法体制改革是我国法治发展的一种战略部署,是国家治理体系现代化战略的重要组成部分,而提高司法公信力不仅是当前和今后司法体制改革的总目标,而且是衡量我国法治建设水平和国家治理水平的重要标尺。可以说,司法公信力建设在“中国之治”战略中具有“顶层设计”的意义,它必将为“中国治理”通向“中国之治”发挥关键性引领作用。
司法的公信力是司法的本质所在,失去了公信力,司法将不成其为司法,只是一种野蛮和专断的游戏。“公众如果对司法裁判不认可,则不仅会影响到社会公众对整个司法活动的认知,而且会危及对国家立法乃至整个法治体系的信赖。”②张真理:《司法公信力的治理意义》,《中国社会科学报》2020年11月4日。在此情况下,受到戕害的司法公信力不仅会影响到整个法治战略的实施和人们对法治体系的信赖,而且会使司法的战略意义荡然无存,从而拖累整个国家治理体系的完善化进程。
有公信力和权威性的司法必然大大促进法治的进程:“司法公信力强调司法权以个案裁决塑造社会共同价值观,从而强化公众内心对司法裁决的正当性确认,因而强大的司法公信力也将是催动自觉守法的内生力量。”③张真理:《司法公信力的治理意义》,《中国社会科学报》2020年11月4日。有公信力的司法才会将“纸本上的法律”(立法)转化成“现实中的法律”(守法),才会将理想的法转化为现实的法。因此,它是法治战略实施的关键环节,故其具有非凡的战略意义。
有公信力的司法,不仅在国家治理的层面上具有战略意义,而且凭借其溢出效应在全球治理的层面上也有战略意义。“中国的司法公信力建设,必然以更充分体现社会公平正义的个案裁判为依托,以深入的裁判说理为表现,以更专业高效的审判组织与监督为制度支撑,不仅为其他国家处理类似问题贡献更具说服力的‘中国方案’和‘中国规则’,而且也必将向世界展现一个‘追求公平正义、尊重人权、保障产权’的中国形象,从而为中国在全球治理体系重构中发挥更大作用创造条件。”④张真理:《司法公信力的治理意义》,《中国社会科学报》2020年11月4日。这就点明了中国的司法公信力建设在全球治理中都具有“顶层设计”的战略意义,它是“中国智慧”的展示和体现,为全球治理提供“中国方案”和“中国经验”。
《人民法院审判理念读本》专门就“怎样树立司法公信、维护司法权威”提出了如下建议:一是加强司法能力建设,切实维护公平正义;二是加强司法作风建设,强化司法为民宗旨;三是加强反腐倡廉建设,确保法官队伍清正廉洁;四是严格公正司法,确保案件得到公正处理;五是坚持司法公开,增加司法透明度;六是化解执行难,保障胜诉当事人权利的实现;七是妥善处理涉诉信访问题,依法保障当事人的合法诉求;八是深化司法体制改革,加强司法保障的落实;九是改革司法宣传工作,形成良好舆论环境。
应该说,以上九条都是提升司法公信力的重要途径,但就目前来说,重中之重的是制度建设,如司法责任制度、监督制度、司法公开制度、失信“黑名单”制度、虚假诉讼惩戒制度,等等。“实践经验表明,制度的功效是显著的,刚性约束的力量是巨大的。而且,通过制度的进路,可以‘倒逼’司法人员养成司法拒斥力、司法自控力和优良的司法判断力,‘倒逼’司法人员输出正义的产品以及司法的信用性,并由此结合司法强制力形成司法公信力和司法权威性——司法文明因此得以进步。”⑤崔永东:《信用司法的理论探究与制度进路》,《政法论丛》2021年第3期。
在这里,我们还要补充强调的是司法民主制度、人权保障制度,因为这两种制度安排对提高司法公信力都具有重要作用。司法民主是司法领域的“人民当家作主”,是人民司法运行体制及工作机制的特性所在。“司法民主是人民司法的本质规定,是司法为民的本源和归宿。司法民主不仅要求充分发挥司法机关及其工作人员为人民服务的主观能动性,而且要求充分尊重、保护和发挥人民群众的主观能动性,突出人民群众的主体地位和主导作用,防止精英主义脱离群众的危险。”①黄永维主编:《司法热点问题读本》,人民法院出版社2016年版,第185页,第197页。
司法民主是社会主义民主政治的重要组成部分,其主要内容包括诉讼民主、司法人员选任民主、司法决策民主、司法机关治理民主和司法民主监督等,构建司法民主制度体系的关键在于司法民主决策、司法民主监督、扩大公民有序参与司法、突出法官、检察官办案主体地位、保障当事人及其律师权利,等等。社会主义司法民主是坚持民主集中制、尊重司法规律的协商民主,不同于所谓“票决民主”,而是一种强调平等对话、平等协商的协商民主。
司法民主要求尊重当事人在诉讼程序中的知情权、表达权、参与权和监督权,这是法律规定的程序正义和实体正义的体现,因而也是实现司法公正的前提条件之一。司法民主还是司法权威的坚强后盾,司法权威不是来源于司法官员的“八面威风”,而是来源于法律的权威、民主的权威。
司法民主是司法公信力的有力保障。司法公信包括司法制度公信、司法职业公信、裁判效力公信,等等。“公信源自民主,民主保障公信。人民法院实行司法民主,目标是提升司法公信;提升司法公信,需要依靠司法民主作最终保障。司法民主能够真实反映人民意愿,遏制司法腐败,取信于民,避免司法信任危机;司法民主能够排除一切干扰,忠于反映人民意志的法律,保证法律得到正确实施,给人民生活以可靠的确定性。”②黄永维主编:《司法热点问题读本》,人民法院出版社2016年版,第185页,第197页。提高司法公信力是国家司法活动的终极追求,也是司法文明的核心要素。有公信力的司法才是优良的司法,才能让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。司法民主正是司法公信力赖以提升的保障。
人权保障制度的全面落实也是提高司法公信力的重要途径。论者指出:“尊重和保障人权,是社会主义制度的本质要求,也是我国宪法的重要原则。司法肩扛公正天平、手持正义法槌,是保障人权的坚强后盾。通过司法活动,守好保障人权的屏障,既是建设社会主义法治国家的一贯追求,也是实现司法公正的核心所在。”③中共中央宣传部理论局:《法治热点面对面》,学习出版社、人民出版社2015年版,第94—95页,第95页。通过司法手段保障人权(特别是保障当事人双方的人权)是社会主义司法的重要任务,尽管近些年来我国的人权司法保障状况大有改进,但在司法领域侵犯人权的现象仍屡有出现,如对犯罪嫌疑人的刑讯逼供,等等,说明我国刑事诉讼法规定的“非法证据排除”规则并未全面落实,从而导致冤假错案的出现,这对司法公信力建设造成了不良影响,因此必须杜绝。“必须把加强人权司法保障作为保证公正司法、提高司法公信力的重要任务,对侵犯人权的各种行为‘亮剑’,促使公权力依法严格行使,司法机关严格公正司法。”④中共中央宣传部理论局:《法治热点面对面》,学习出版社、人民出版社2015年版,第94—95页,第95页。这也反映了社会公众的呼声。
2022年3月8日,最高人民法院院长周强、最高人民检察院检察长张军在十三届全国人大五次会议第二次全体会议上分别作工作报告(以下简称“最高法报告”和“最高检报告”)。从“两高报告”可以看出,在人权保障方面“亮点”成绩颇多,彰显了中国司法的进步。
在优化营商环境方面,清理涉及民营企业积案,起诉破坏市场秩序犯罪13.4万人。最高法报告指出,要平等保护各类市场主体合法权益,加强产权司法保护。要加强行政争议实质性化解,服务法治政府建设。最高检报告指出,对证据不足、促查无果的积案,坚决落实疑罪从无,防范将经济纠纷当作犯罪处理。开展涉案企业合规改革试点,依法可不捕、不诉的,责成涉案企业作出合规承诺、切实整改。力防企业因案陷入困境,持续落实对企业负责人涉经营类犯罪依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议等检察政策。
法治是一种最好的营商环境,近几年来,中国司法机关积极促进营商环境的法治化,不断强化对各类市场主体的司法保护,从源头上预防和减少犯罪。
在保障生态环境方面,探索公益诉讼损害赔偿专项基金制度,严厉打击非法倾倒危害废物、走私洋垃圾等犯罪。最高法报告指出,贯彻“保护优先,预防为主”的原则,制定生态环境侵权禁止令、惩罚性赔偿等司法解释,发布贯彻《长江保护法》实施意见,审结环境资源案件26.5万件。加强国际交流与合作,促进凝聚共建地球生命共同体的国际共识。最高检报告指出,“落实用最严密法治保护生态环境”,办理生态环境领域公益诉讼8.8万件,督促修复被损毁耕地、林地、草原43万亩,督促修复被污染土壤47万亩。
近几年来,在两高积极推动下,逐渐形成了刑事制裁、行政执法、公益监督、民事赔偿相互协调的保护环境新格局。在此格局下,环境法已经变成了“有牙齿的老虎”,从而可以用法治的力量来保护碧水蓝天,同时也保护了公民的环境权利。
在公正司法方面,全面排查“减假暂”案件,积极处理错误关押案件。最高法报告指出,排查1990年以来的“减假暂”案件1300余万件,决不允许“纸面服刑”“提钱出狱”。最高检报告指出,在排查减刑、假释和暂予监外执行案件的过程中,监督纠正3万件,查处徇私舞弊者242人。另外,对246件刑事错案启动追责。加强司法责任体系建设,制约有效、监督到位、权责统一的新型审判权力运行机制更趋成熟。努力解决裁判尺度不统一问题,坚持不懈防止公平正义因地区、城乡、行业和身份不同而出现差异。
上述举措对遏制司法腐败、坚守司法公正底线以及保障人权等具有重大意义。建议进一步拓宽申诉渠道,加大纠正冤假错案力度,进一步完善国家赔偿法律制度。
在司法为民方面,最高法报告指出,完成民事诉讼程序繁简分流改革试点,深化以审判为中心的诉讼制度改革,依法准确适用认罪认罚从宽制度。全面建成一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系,实现在线服务四级法院全覆盖,群众打官司从原来的耗时费力变为全流程“掌上办理”,极大地便利了群众诉讼。完善互联网司法模式,在全球范围内率先出台了在线诉讼、在线调解、在线运行三大规则。坚持人民司法为人民,倾听人民呼声,接受人民监督,保障人民参与司法,全国33万人民陪审员参审案件230余万件。
最高法报告强调:“牢记人民至上,始终把人民群众呼声作为第一信号,及时高效便捷化解矛盾纠纷,依法保护人民群众合法权益,让人民群众切实感受到公平正义就在身边。”又说:“人民法院不仅要定分止争,还要为群众化解纠纷提供多种解决方案,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,提供菜单式、集约式、一站式服务,包括调解、仲裁、审判。群众需要什么方式就提供什么方式,真正做到方便快捷、诉非对接、线上线下联动。”经过上述努力,我国已建成世界上联动资源最多、在线调解最全、服务对象最广的一站式多元解纷和诉讼服务体系,走出了一条中国特色的司法为民之路。
最高检报告指出,坚持以人民为中心,“办好检察为民实事”,检察机关依法能动履职,以检察建议推动源头治理;积极贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策,在严惩刑事犯罪的同时,对于大多数较轻犯罪、初犯偶犯等依法从宽处理,这有助于分化犯罪、减少社会对立面。再者,从“两高报告”还看到,“基本解决执行难”这一阶段性目标已经如期实现,增强了人民群众的法治获得感。
最高法报告还强调,要坚持疑罪从无,“确保无罪的人不受刑事追究”,“充分发挥律师促进公正司法和人权保障的重要作用”,“准确贯彻宽严相济刑事政策,该宽则宽,当严则严。对挑战法律权威、挑衅公共秩序、侵犯人民利益的,依法严惩不贷”。
以上从优化营商环境、保护生态环境、公正司法与司法为民等四个方面对“两高报告”进行了分析解读,从中可以看到法院、检察院系统所取得的“亮点”成绩,彰显了中国司法的进步。其中贯穿了一条主线,那就是对人权的保护。习近平总书记最近主持中央政治局集体学习时发表重要讲话指出:“确保人民依法享有广泛充分、真实具体、有效管用的人权。”又说:“对一切侵犯群众合法权利的行为,对一切在侵犯群众利益问题上漠然视之、不闻不问的现象,都必须依纪依法严肃查处、坚决追责。”①习近平:《坚定不移走中国人权发展道路,更好推动我国人权事业发展》,《求是》2022年第12期。应该说,新时代法治的核心内容和价值取向就是保障人权,只有充分保障人权才能提高司法公信力,中国当前的司法改革也是围绕保障人权和提高司法公信力来展开的,因而取得了可圈可点的成绩,得到了社会公众的认同。当然,还应当看到,目前我们的司法工作中还存在一些不足,如司法能力不足,一些案件办理中还存在效率不高、效果不佳的问题;司法改革还存在不到位问题;司法不公、司法腐败还时有发生。如斯等等,对司法公信力的全面提升还是形成了一定的阻力,中国的司法改革还任重道远,需要全国司法机关及其他相关机关、社会组织乃至于全体公民共同努力、锲而不舍,才能最终使一个具有高度司法文明的现代化法治强国屹立于世界东方。
行政系统对司法机关有着重要的影响,在人财物方面甚至可以说掌握了司法机关的“命门”。但本文并非探讨行政系统之于司法机关的重要意义,而是想从化解纠纷的角度看看“行政司法”是如何对司法机关发挥支撑作用的。可以这样说,行政机关的解纷职能如果得到充分有效的发挥,会使大量的纠纷不至于流向法院,将极大地节约司法资源,降低司法成本,并使法官能够将注意力转移到办理少数疑难复杂案件,才有可能将这些案件办成“精品”,可以经受得起历史和法律的检验,从而提升司法公信力。
行政司法的字面含义是指行政机关依法进行的“司法”活动,但实际上这种“司法”活动并不是司法机关的司法活动,而是行政机关解决行政争议、特定民事纠纷和处理行政违法问题的活动。目前,我国的行政司法主要包括行政复议、行政裁决、行政调解、行政裁判、行政仲裁和行政处罚等类型。
在中国古代社会,实行行政权与司法权合一的体制,或谓行政兼领司法,或谓司法兼领行政,此种体制下的司法是一种行政化的司法。如果说当时的司法是一种“行政司法”,那么它与今天的行政司法并不相同。古代的“行政司法”是指官府衙门从事的司法活动,这种司法不属于“准司法”,它属于国家司法,因为权力主体行使的是国家司法权,尽管该权力主体也是行政主体(官衙具有行政主体与司法主体的双重属性)。今天的行政司法则是一种“准司法”,权力主体是行政机关,它行使的是行政权,而非国家司法权。简言之,今日的行政司法是“貌似”司法,实为“准司法”;古代的“行政司法”是“貌似”行政,实为“真司法”(国家司法)。
行政司法这一概念虽然未必科学,但其确实表达了行政机关的解纷职能。当然,这种职能与国家司法机关的解纷职能是有差异的,故用“准司法”这一概念加以表述更为妥当。从严格意义上讲,行政与司法是两种不同质的现象,在原理和机制上都存在着明显的差异;“另一方面,从通过适用法律解决纠纷的功能和方式来看,具有解纷功能的行政裁判与司法(在审判的意义上)之间无疑又具有某种共性。以这种共性为出发点,在承认差异的基础上,人们创造了一个新的概念,即把像‘行政司法’这类现象贴上了‘准司法’或者‘准审判’的标签,意指行使一定司法职能的行政机关、仲裁机构等司法主体的行为原本不具有司法的性质,但由于其解纷功能和方式在某些方面类似于司法,具有司法的某些表征。”①崔永东:《行政司法:构筑公平正义前沿防线》,《上海法治报》2022年2月9日B6版。
这里应当指出,行政司法与“司法行政”概念是根本不同的,后者是指与司法有关的行政或行政管理,也可以说是司法中的行政或与司法有关的行政。另外,司法行政还是一种以提供法律服务和办理各类法律服务为内容的综合性法律制度。司法行政具有交叉性(司法和行政两种属性兼备)、服务性、社会性(为社会提供法律服务)、管理性及宽泛性等特点,其功能除了为政府和社会提供法律服务外,还包括对司法活动提供行政保障,以便维持司法的正常运转。司法行政的种类大约有如下数种:司法人事、司法财政、司法执行、司法政策、司法协助、政府法律事务办理、法律服务管理及对社会公益性法律活动的指导,等等。
由上述可见,“司法行政”与“行政司法”是两个在内涵、外延上完全不同的概念,前者是指一种行政保障机制和法律服务机制——为司法活动提供行政保障和为政府、社会提供法律服务;后者则是指一种行政解纷机制——行政机关依照法律规定、遵行法定程序所进行的解决纠纷、处理违法的活动。前者本质上属于行政活动,后者则在功能上与国家司法机关的活动近似,属于“准司法”。
另外还要指出,行政司法与行政诉讼也是不同的。虽然两者都是处理行政争议的活动,但行政司法是一种解纷机制和处理违法的活动,其中“行政复议是行政机关依照法定程序对具体行政行为的合法性和适当性进行审查的活动,而行政诉讼则是人民法院按照司法程序审查具体行政行为的合法性的活动”。可以说,行政司法是“准司法”(属于行政机关的解纷活动),而行政诉讼是“真司法”,或称纯粹意义上的司法(属于国家司法机关适用法律解决纠纷的活动)。一般认为,目前我国的行政司法主要包括行政复议、行政裁决、行政调解、行政仲裁、行政裁判、行政处罚等类型。
行政复议作为行政纠纷的解决机制,它是公民权利的救济方式,也是行政责任的追究形式。行政裁决也属于行政司法,是指行政主体依照法律授权和法定程序,以第三者的身份,对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为。行政调解也是一种“准司法”活动,属于行政司法。它是在行政机关的主持下,通过协商的方式化解矛盾纠纷的机制。行政调解具有自愿性、便捷性、合法性和任意性的特点,是行政机关管理公共事务的重要手段,也是促进社会和谐的重要途径。行政处罚也属于广义的行政司法。它是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织,对违反行政法律规范、依法应当处罚的行政相对人给予法律制裁的行为。
在强调“溯源治理”、提倡多元解纷的“枫桥经验”的大背景下,行政司法具有特别重要的意义。较长一段时间以来,受法律浪漫主义思潮的影响,人们对国家司法机关的解纷功能和解纷效果存在着不切实际的期待,人们天真地以为法院可以解决好所有的社会纠纷,在威严的国家司法机关面前,所有的“非专业”的解纷主体都可以退场,从而导致公平正义的前沿防线(如人民调解、行业调解、商会调解以及包括行政调解在内的行政司法等)集体失守,法院成了第一道防线也是唯一的防线,大量的案件如洪水般涌入法院,“案多人少”成了法院的“老大难”,法官难堪重负,办案质量直线下降,司法公信力遭受冲击,司法判决在社会舆情中出现了信任危机。
这一局面的出现恰恰反映了我们在社会治理领域中的诸多问题,特别是对行政司法的长期忽视,使“枫桥经验”在相当一部分地区并未落到实处,因此所谓“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,依靠群众就地解决”的治理良策被束之高阁。可见,行政司法在社会治理中的作用不言自明,如果能落实到位,不仅能化解大部分的社会纠纷,而且能大大节约国家司法资源、降低国家司法成本,并有助于缓解法院“案多人少”的矛盾,使法官能够腾出手来集中精力办好重大、疑难、复杂案件,以提高司法的质量和效率,进而提升司法公信力。可以预见,筑牢公平正义的前沿防线,完善包括行政司法在内的社会司法的体制机制,将是今后社会解纷和社会治理领域的不二选择与大势所趋。
社会组织在社会治理中发挥着至关重要的作用,社会组织参与社会治理体现了“柔性为治”的特点。在化解社会纠纷方面,社会组织注重运用调解、和解、协调、谈判之类的形式,以理服人、以情动人,往往能使当事人双方心服口服,甚至会握手言和,起到了很好的社会效果,有利于社会秩序的和谐稳定。无论是中国古代的民间调解,还是现代的人民调解,无论是国外的多元化解纠纷机制,还是中国的“枫桥经验”,对化解社会上的矛盾纠纷、预防或减少恶性案件的发生都发挥了重要作用,从而有力地降低了国家司法的成本、减少了国家司法资源的消耗,为司法机关集中资源和人力办理更重要的案件争取了空间、提供了可能,因此也就间接助推了司法公信力的提升。
学者提出了如下观点,当代社会出现了以“柔性治理手段逐步替代刚性治理手段”的趋势:“具体而言,国家治理从偏重法律规则和政府权力的刚性治理手段,譬如压制、规训等,过渡到重视文化、道德、伦理乃至宗教信仰的柔性整合阶段,譬如合意、协调等,其背后的实质是社会、公民在国家的权力格局中地位的上升。”①陈光中等:《中国司法制度的基础理论问题研究》,经济科学出版社2010年版,第543页,第542页。随着社会组织在国家权力格局中的地位日渐上升,社会治理的权重不断得到加强,“柔性治理”的解纷方式也逐渐流行,大有与国家治理——刚性治理是其主色调,特别是司法机关介入纠纷——并驾齐驱的态势。正如学者所言:“和解的最大优势使对抗不仅在形式上、行为上,而且心理上、情感上得到消除。”②陈光中等:《中国司法制度的基础理论问题研究》,经济科学出版社2010年版,第543页,第542页。可见,和解之类的纠纷解决机制有助于消除人的对抗心理和争斗情绪,从而实现真正意义上的和谐。这就是柔性治理的价值所在,同时它还能为刚性的国家治理、国家司法提供有益的辅助和支撑,两者之间的关系是相辅相成、相得益彰,这或许就是传统的“文武之道”。
社会治理的主体是社会组织,在中国古代社会,社会组织包括宗族组织、村落组织、宗教组织、行会组织,等等,特别是宗族组织,运用调解等柔性治理的手段成功化解了绝大部分的基层社会纠纷(包括所有民事案件和轻微的刑事案件),维持了基层社会秩序的稳定。这种稳定的秩序甚至被一些现代学者称之为“超稳定系统”,以至于即使上层政权发生更迭、上层社会陷于动荡,而基层社会仍然秩序井然、一片祥和。可以说,中国古代的基层社会,主要不是靠国家体制性力量来治理的,也不是靠国法的刚性力量来维持的,而实际上是靠基层社会组织的“柔性力量”来维持的,靠调解、协调、谈判、训诫和教育等方式来化解纠纷的。在基层社会,它成功地抵消、取代了国家司法的刚性力量与国家治理的非人性化因素,而展现了“柔性为治”的德性色彩。但同时它又对国家治理起了一定的辅助和支撑作用,试想,当上层社会发生动荡的时候,如果没有基层社会的“稳定器”,那么整个国家将会变成整体性无序,文明将会受到整体性、彻底性摧残。学者有言:“在当代政治学中,多元主体之间,即国家、社会、公民在纠纷解决中实现互动、互惠,在秩序责任中寻求协调,这是稳定和促进国家法秩序的一种重要方式。”①陈光中等:《中国司法制度的基础理论问题研究》,经济科学出版社2010年版,第543页。其实不只是现代社会,在古代社会,各种主体特别是国家与社会两大主体之间在化解纠纷、维持秩序方面也是互动互惠、互相支撑的,因此可以说,国家治理与社会治理之间是一种互相辅助、互相成就的关系,谁也离不开谁,它们共同构成了整个治理体系的大厦——国家治理体系属于上层结构,社会治理体系属于下层结构。
国家治理与社会治理是互相依赖的,国家司法与多元解纷机制也是互相依存的,因为没有后者,前者就会不堪重负,甚至很难独存;而没有前者,后者也会失去后盾。今天的司法改革决策者和研究者多数也认识到了这一点,提出了国家司法与多元解纷机制相互衔接的主张或制度安排,反映了在解决纠纷领域国家力量与社会力量互相结合、融合的趋势,显然,这将有助于司法公信力的提升。
专家指出:“调解、仲裁、行政调解、行政裁决、行政复议、诉讼等纠纷解决制度,各具特色、各有优势,在化解矛盾纠纷中各自发挥独特作用。要建立完善多元化纠纷解决机制,实现各种纠纷解决制度有机衔接、相互协调,形成社会矛盾纠纷化解网络和工作合力。要切实贯彻执行有关法律规定,进一步完善调诉对接、裁审协调、复议诉讼衔接的机制,确保不同纠纷解决制度既能在各自领域和环节中有效发挥作用,又能够顺畅衔接、相互配合、相互支撑,强化纠纷解决效果。……要健全完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,建立矛盾纠纷调解衔接配合机制,充分发挥调解这一具有鲜明中国特色的纠纷解决制度的独特作用。”②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》,人民出版社2014年版,第242—243页,第30页。可见,通过诉调对接等形式,国家体系与社会体系形成合力,共同发挥解决纠纷、维护社会和谐稳定的作用。在这一“合力模式”中,多元解纷机制实现了对国家司法的有力辅助,同时也实现了对国家司法公信力的有效支撑。
其实,中央十八届四中全会决定就指出:“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》,人民出版社2014年版,第242—243页,第30页。所谓联动工作体系,实际上体现了国家力量与社会力量的互相结合与互相支持,而在提高解决纠纷的公信力方面,国家司法机关与社会组织之间也是互相成就的。
为了更好地实现国家力量与社会力量的结合,实现合力助推司法公信力提升的目标,一些地方司法机关纷纷出台相关制度,以制度的力量促成并固化上述“合力模式”。如上海市高级人民法院就出台了《关于深入推进多元化纠纷解决机制改革的意见》《关于深入推进多元化纠纷解决机制改革工作的实施方案》(以下简称《实施方案》)。《实施方案》指出:“充分发挥司法在多元化纠纷解决机制改革的推动作用,注重诉讼与人民调解、仲裁等多元纠纷解决机制的协调发展,形成社会多层次多领域齐抓共管的解纷合力。进一步完善程序安排,优化诉调对接平台一体化功能,加强诉调对接工作与立案、审判、执行的协同衔接,推进‘一站式’纠纷解决服务。”这是说,司法机关与社会组织可以形成一种“解纷合力”,助推纠纷解决,实现社会和谐稳定。
《实施方案》还要求让更多的调解组织、调解人员参与纠纷化解,引导当事人选择非诉讼解决途径解决纠纷,从而让更多的法官集中精力从事审判工作。各级法院要坚持以诉调对接中心为依托,整合内外调解资源,推进纠纷有效解决。还要加强与相关专业调解组织、有关行政机关的资源整合,有效化解相关行业纠纷。加强诉调对接平台与区域综治、公安、司法行政、人民调解等组织的对接,注重引入职业化、专业化、行业化等第三方调解力量。
由此可见,司法机关在解决纠纷方面做出了两大努力:一是注重与社会力量的结合;二是直接引入社会力量。其目的在于“让更多的法官集中精力从事审判工作”,从而助推司法公信力的提升。否则,法院如果不能充分依靠“外力”来解决大量的纠纷,那么海量的案件就会导致法官不堪重负,办案质量难以保证,司法公信力又谈何提升?
2022年2月,最高人民法院又发布了《人民法院一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设(2019—2021)》,要求坚持“枫桥经验”,服务社会治理,服务人民群众,将非诉讼纠纷解决机制停在前面。坚持在法治轨道上统筹各方面资源力量参与社会治理活动,化解矛盾纠纷,强化司法对多元化纠纷解决机制的保障作用。主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设,切实发挥人民法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用,推动工作向纠纷源头防控延伸。主动做好与党委政府创建无讼乡村社区、一体化矛盾纠纷解决中心、行政争议调解中心工作对接,支持将诉源治理纳入地方平安建设考评体系。加强对非诉讼方式解决纠纷的支持、指导和规范。强化人民法庭就地预防化解矛盾纠纷功能,主动融入基层网络建设,做好与基层党组织、政法单位、自治组织的对接。完善诉前多元解纷联动衔接机制,联合有关部门出台推进多元解纷文件,加强与调解、仲裁、公证、行政复议的程序衔接,健全完善行政裁决救济程序衔接机制。畅通与工会、共青团、妇联、法学会、行政机关、仲裁机构、公证机构、行业协会、行业组织、商会等对接渠道,加强数据协同共享。促进建立调解前置机制,发挥人民调解、行政调解、律师调解、行业调解、专业调解、商会调解等诉前解纷作用。据最高人民法院相关负责人介绍,人民法院调解平台进乡村、进社区,对接基层治理单位4.5万家,形成“横向到边,纵向到底”的基层解纷服务大格局。大量矛盾通过多元主体、多元途径、多元方式,在法治轨道上得到及时、高效、一站式化解。
基于上述可知,近期人民法院在解决纠纷领域进一步强化了司法机关与社会组织的对接,这种对接模式或表现为国家力量与社会力量的结合,或表现为将社会力量引入司法领域,或表现为司法力量融入社会力量之中,使两种力量呈现出“水乳交融”的样态,这是传统治理格局中较为少见的,但也说明目前司法系统与社会组织都认识到相互结合的必要性和重要性,特别是社会组织,如其发挥出正常的解纷作用,像美国那样将95%的案件量靠多元解纷机制化解掉,那么不仅大大节约了司法资源,而且让大部分法官能够集中精力办疑难复杂案件,就不难提升办案质量和效率,司法公信力也不难提升。
司法的基本依据是立法,从一定程度上看,司法的效果取决于立法的质量,低质量的立法很难保证有高质量的司法。司法公信力建设当然也离不开高质量的立法,劣质的立法不但损害法律的信誉,还会伤及司法的威信。因此,为了提高司法公信力,必须发挥好立法机关对司法权运行的基础性作用,做到科学立法、民主立法。十八届四中全会公报指出:“加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制,健全向下级人大征询立法意见机制,建立基层立法联系点制度,推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人数,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方面有序参与立法的途径和方式。”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》,人民出版社2014年版,第11页。
除了坚持科学立法的原则,还应当坚持民主立法的原则。该公报还指出:“健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》,人民出版社2014年版,第11页,第10页。
另外,还要严防部门利益与地方保护主义借立法途径实现合法化。该公报指出:“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据。明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。”②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》,人民出版社2014年版,第11页,第10页。
以上阐释的是立法原则问题。根据我国《立法法》规定,国家法制统一性原则、民主性原则和科学性原则是三大立法原则。民主性原则要求立法应当体现人民的意志,应当发扬社会主义民主,要保障人民通过多种途径参与立法活动。这体现于《立法法》第5条规定之中。所谓科学性原则,在《立法法》第6条中是如此规定的:“立法应当从实际出发,……科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”一切从实际出发,实事求是,这是科学立法的实质所在。因此,对立法工作者来说,深入实际、调查研究是必须的,否则,制定出不符合实际的法律,不仅得不到群众认同,而且也很难有相对持久的生命力。另外,还要看到各地经济、政治和文化的发展也有不同,因此,立法要因地制宜,符合本地的实际。学者指出:“各地立法还要从自己的实际情况出发。……具体问题具体分析。由地方依据中央总的方针、政策、宪法和法律,从自己的实际情况出发来进行地方立法,可以更好地解决本地的问题。这样才能真正做到科学立法。”③朱力宇等主编:《立法学》,中国人民大学出版社2001年版,第78页。
另有学者指出:“立良善之法,根本途径在于科学立法、民主立法。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要抓住提高立法质量这个关键,完善立法体制,深入推进科学立法、民主立法,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,努力使我们的法律立得住、行得通。”④中共中央宣传部理论局:《法治热点面对面》,学习出版社、人民出版社2015年版,第55页,第54页。立法的目标在于出台“良法”,由良法才能达“善治”。良法是科学、民主的立法,依法治国所依据的法是“良法”,遵循良法而执法、司法和守法,才能通向“中国之治”。
司法公信力的提升无疑有赖于良法,否则“如果立法先天不足,存在这样那样的问题,执法、司法、守法就不可避免地会出现问题,引起不良后果。因此,立法质量直接关系到法治的质量,越是强调法治,越是要提高立法质量。目前,人民群众对法律的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决问题。与之相比,目前我们有的法律法规未能全面反映客观实际和人民意愿,解决实际问题有效性不足。提高立法质量,成为当前和今后一个时期立法工作的重中之重”⑤中共中央宣传部理论局:《法治热点面对面》,学习出版社、人民出版社2015年版,第55页,第54页。。可以说,立法质量直接决定了司法质量,司法公信力的提升也有赖于立法公信力的提升,不科学、不民主、不为群众认同的立法是没有公信力的。因此,立法对司法公信力提升的基础性作用是不容忽视的。
司法公信力建设是一个带有全局性的系统工程,需要对其进行多维度、全方位的探索和研究。司法公信力建设是一个宏大的系统,需要各子系统的支撑与配合,这些子系统包括立法系统、司法系统、行政系统、社会组织系统,等等,其发挥的作用虽然有所不同,但目标是一致的,即助推司法公信力的提升。各子系统之间还需要紧密合作、互相支持,形成一种“合力模式”,共同推进司法公信力建设。司法公信力建设是司法体制改革的核心与最高目标,各种改革举措都应当围绕这一主题来展开,其影响力会波及广阔的社会生活,因此需要全社会的理解、支持和配合。在国家政治生活与社会生活中,司法公信力建设具有恢弘的战略意义,它不仅能促进国家治理战略与社会治理战略的成熟化,还能促进国家与社会治理体系及治理能力的现代化。
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