刘 伟，韩喜艳，2
（1.潍坊学院 经济管理学院，山东 潍坊 261061；
2.北京大学现代农业研究院 乡村振兴战略研究中心，山东 潍坊 261325）
消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是中国特色社会主义的本质要求，是中国共产党的重要历史使命。中国共产党成立100年来，牢记使命带领全国人民取得了巨大的减贫成就，2021年2月25日习近平总书记庄严宣告：我国脱贫攻坚取得了全面胜利，实现消除绝对贫困的艰巨任务，解决了中华民族困扰几千年的绝对贫困问题，为实现第一个百年奋斗目标打下坚实基础，同时也贡献了全球70%以上减贫人口，为人类减贫事业做出历史贡献。对这一历程的分析总结，有利于推进巩固脱贫成果同乡村振兴有效衔接和社会主义现代化的实现，对于全球反贫困也具有现实意义。
（一）扶贫历程
1921年中国共产党成立，面临着农民生活异常困苦的境况，根据1934年调查的农户收入状况，年收入在299.9元以下的占总数约89%，149.9元以下的占总数约68%[1]。燕京大学戴乐仁教授估计当时最低生活费标准至少150元，李宏略估计是292元。如果以290元为标准，有85%左右的农户衣食不足；
按150元计算，有65%左右的农户生活在贫困线下[2]。原因包括：土地集中在少数人手中，地价、租地价格和田赋不断上涨，农民的负担也愈加沉重[3]；
农业生产方式落后，生产效率低，农业产出非常低；
战乱和灾荒。
为改变农民生活困苦的境况，改良主义者试图通过温和的改良实现乡村自救，但是未改变状况[3]。而中国共产党在当时策略性选择农村包围城市的战略路线，通过土地革命使农民走向解放和富裕。1922年《中国共产党对于时局的主张》提出：“没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”[4]。秋收起义后，中国共产党深入农村，开展武装斗争建立起一系列根据地，并在革命根据地推行土地革命。在抗战时期，适时调整战略，通过减租减息协调农民和地主的权利，联合地主阶级共同抗日。抗战胜利后，发布《五四指示》及时改变土地政策，没收地主土地分配给农民，不到一年的时间，各解放区已有1亿农民获得土地。
（二）扶贫政策机制
这一阶段，针对普遍贫困的扶贫基本做法就是通过土地革命，分给农民土地，充分调动农民积极性，发展生产保障民生。
1.从根本上解决问题。农民的贫困和农村的落后并非只是农民的愚弱私，而是帝国主义的侵略和封建势力的压榨所造成[3]。为此，党领导人民采用革命斗争的方式，打破帝国主义的侵略和地主封建势力的压榨，使农民解放，获得更多收入，为改变贫困境况做准备。
2.调动包括农民在内的多方的积极性，响应党为从根本上解决问题而进行的革命。调动积极性的方式之一就是土地革命。租佃制度被认为是农民贫困的重要原因（吴力子，2007）[5]，所以通过土地革命破除这一制度，最大限度调动起农民的积极性，极大解放了农村生产力，同时也激励大家以各种形式积极投身革命中，推翻压迫，建立新中国。
（三）扶贫效果意义
这一时期，由于战争扶贫效果不太明显，从农业发展水平来看，农业生产不增反降。如表1莫曰达（2000）[6]的测算，1920-1936年，农业增加值增长52.51%，年均增长2.67%，但是1936-1949年抗日战争和解放战争期间，农业增加值下降。
表1 新中国成立前农业增加值 单位：亿元
从根据地农业发展来看，通过土地革命调动起积极性，扶贫效果要好一些。例如陕甘宁边区实施鼓励垦荒的政策，在1937-1945年间耕地面积从862.6万亩增加到1425.6万亩，增加65.3%，粮食总产量从126万石增长到160万石，增长了27.0%，基本解决粮荒问题[4]。
这一时期最大的成就是在中国共产党的领导下，历经抗日战争和新民主主义革命，建立了人民当家作主的新中国，消灭了封建剥削制度，走上社会主义道路，为摆脱贫困创造了根本政治条件①习近平：在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话。。
（一）扶贫历程
1949年新中国成立，此时经济基础非常薄弱，社会呈现普遍贫困的状况。1952年农民人均收入只有62元，全国80%人口处于贫困状态，其中1/3以上处于极端贫困状态[7]。在医疗卫生、教育等方面，医疗落后，人口死亡率在30‰以上[8]。农村卫生状况差，且农村医疗保障体系缺失，易出现因病致贫、返贫的现象（常明明，2008）[9]。并且教育事业也极其落后，1949年学龄儿童入学率仅为20%，文盲率达到80%（李小云等，2019）[10]。
尽管没有专门的扶贫政策安排，但是实践中实施的一些推动经济社会发展的政策在事实上成为改变贫困状况的广义性的扶贫举措。
新中国成立后颁布《中华人民共和国土地改革法》，彻底消灭封建剥削制度，废除封建剥削的土地所有制。全国共有3亿多无地少地农民分得7亿亩土地，也分得地主乡绅的牲畜和生产生活资料，约90%农村贫农、中农占有全部耕地的90%以上[4]。
推行人民公社体制下合作，1953年发出农业生产互助合作的号召，到1957年底基本完成。1958年7月出现人民公社化运动，仅用4个月时间就完成人民公社化。全国约74万个农业生产合作社组成2.6万多个人民公社，公社平均规模5000户，全国有90%以上的农户在公社体制下劳动[11]。
国家对大片农田进行规划平整，投入大量资金和人力兴修水利，推进基础设施建设。1952-1957年间，国家基建投资的71%投向农、林、气、水系统的基本建设，其中水利占63.8%，每年冬季农闲时节动员上亿农民参加水库渠道、梯田、道路等一系列农田水利建设项目[11]。
同时运用各种渠道不断向人民群众描绘未来人人丰衣足食的美好生活愿景，增强社会主义和共产主义必将实现的信心。1964年掀起“农业学大寨”高潮，各地发挥自力更生艰苦奋斗的革命精神和集体主义精神，在艰苦的条件下搞好农业生产和基础设施建设。
（二）扶贫机制
1.继续落实土地政策调动积极性
新中国成立前土地革命不够彻底，新中国成立后在全国实施土地改革，彻底消灭封建剥削制度，将土地分配给农民。土地产权改革通常被认为是最为根本的减贫政策（李小云等，2019）[10]，土地改革使贫困农民免去地租的负担，极大地调动了农民的积极性。
2.集体经济集中力量办大事
毛泽东在1955年的《关于农业合作化问题》中认为只有集体经济才能够使农民摆脱贫困，全国大多数农民只有联合起来才能达到目的[12]。农户尽管分得土地，但是独立从事家庭经营仍有困难（常明明，2008）[9]，互助合作是当时最优的选择。将农民群众联合起来，能够使农业改变成先进的大规模生产的合作经济，同时农村集体化更有利于在当时背景下推行国家战略。
3.工业化战略提升农业生产条件
新中国成立后，确定重工业优先发展的国家工业化战略。正如周恩来总理所说过的：“我国是一个近六亿人口的大国，如果不努力建设自己的工业，特别是建设重工业，那就不能立足于世界”[13]。通过农产品的统购统销，使农业部门的积累流向工业。1953-1978年国家获得的“剪刀差”金额达到2800亿元，约占同期农业收入份额的17%（武力，2001）[14]。尽管此举不利于提高农民收入和农民减贫，但国家工业化战略为农业机械化和生产资料提供保障，为农民逐步脱贫奠定基础。
4.精神激励激发农民的积极性
扶贫先扶志，激发贫困人口的积极性和主动性是实现脱贫的内生动力。社会主义社会的美好愿景、农业学大寨的榜样力量都是非常有效举措。激发全国艰苦奋斗精神和集体主义精神、大无畏的牺牲精神，在艰苦环境下，极大调动农民的积极性和创造性，取得显著成果。
（三）扶贫效果
经过30年的发展尝试，对扶贫产生了较为积极的影响。农民人均收入从1949年的62元，增长到1978年的132元，增长了1.13倍。尽管1978年全国平均每人占有的粮食只相当于1957年水平，1978年人均粮食消费量199千克，低于1957年。这个角度效果不够明显（如表2），但从生产角度来看，1949年粮食总产量11318万吨，1978年增长到30477万吨，增长1.6倍。粮食产量的增加，明显改善农民饥饿状况，直接缓解农村食物性贫困，扶贫成效非常明显。
表2 1949-1978年中国农村经济状况
同时，农业生产条件改善明显。如表3所示，1952-1978年机耕面积占比从0.1%上升到27.09%，化肥施用量从7.8万吨猛增到884万吨，有效灌溉面积占比从14.13%增长为29.96%。农业生产条件的改善也直接推动了农业生产效率快速增长，粮食亩产从1949年69千克增长到1978年的169千克。同时这一时期也建立起全国普惠性的医疗卫生体系和教育体系，农村教育、医疗、社会保障都得到极大改善。
表3 1952-1978年中国农业生产条件状况
在这一时期，中国共产党尽管没有做出专门的扶贫政策安排，但是实施国家工业化战略和农村合作化等发展战略，成为广义性的扶贫实践[10]，为中国农村减贫确立认识基础和制度基础，并实施土地改革和基础设施建设，以及农村教育、医疗卫生等多维度的扶贫举措，为脱贫目标实现打下坚实的发展基础，是中国扶贫历程中不可或缺的部分。
（一）1978-1985：农村土地制度调整实现大规模扶贫阶段
1.扶贫历程
经过上一时期近30年的经济建设，温饱问题基本缓解，但是贫困问题依然不容乐观。按1978年贫困线，1978年中国贫困发生率为30.7%，贫困人口规模为2.5亿人，占世界贫困人口的比例约为1/4，是世界上贫困人口数量最多的国家，扶贫减贫的压力巨大。
1978年党的十一届三中全会决定开始推行农村经济体制改革，实行家庭联产承包责任制，使农业经营又回到家庭经营层次，1982年底实行家庭承包已达到78.8%。之后中央“一号文件”连续5年推进土地制度改革，逐步建成了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。
农产品统购统销制度进行改革。首先提高粮食和农副产品的收购价格，并降低农用工业品的出厂价格和销售价格，以缩小工农业产品的价格差。1978-1985年，农民从提价中获得的实际收益约为1257.4亿元，占该时期农民实际增收总额的15.5%[15]。逐步改革农产品统购统销制度，1985年允许除国家控制的粮棉油之外的农副产品贸易，允许农民或组织从事商业、餐饮、维修和运输等行业。
同时首次开始试点区域性贫困治理。1980年中央财政设立专门发展资金予以重点扶持“老少边穷”地区，划定为18个集中连片贫困山区，并出台一系列包括以工代赈；
三西异地搬迁；
税收、扶贫基金等政策措施，促进贫困地区发展，帮助贫困人口脱贫。
2.扶贫机制
（1）体制机制改革释放了生产力
农村集体经济在当时挫伤了农民生产积极性，严重限制农业生产力。实施家庭联产责任制，将土地的经营权和所有权分离，农民获得土地经营权，配合提高农产品收购价格、统购统销制度松动等改革，解除了集体经济体制对农民的束缚，极大地激发了农民生产积极性，解决了集体经济效率低下问题。因此，包产到户的家庭联产承包责任制是当时最优选择。
（2）区域瞄准提高扶贫的效率
试点区域瞄准，先后确定“老少边穷”地区和“三西”地区等贫困重点区域，通过区域瞄准的政策，基础设施建设、以工代赈的政策等，能够将有限的资源更好地使用到亟需扶持的贫困地区和贫困人口上，提高扶贫的效率，实现扶贫减贫目的。
3.扶贫效果意义
这一时期是农村经济发展驱动的开发式扶贫阶段，农村经济体制改革和农业发展，对减少贫困起到决定性作用，也为经济发展驱动扶贫减贫积累了经验。1978-1985年，农村社会总产值从2161.29亿元增长到6340.04亿元，年均增长16.6%，农村居民实际人均纯收入从133.57元增长到397.6元，年均增长16.9%；
贫困人口规模从2.5亿人锐减至1.25亿，贫困发生率从30.7%下降为14.8%[16]。其中作为扶贫重点区域的“三西”地区，经过区域性扶贫开发，扶贫成效显著，“三西”地区农业产值每年增速10%，粮食增速5.2%。70%左右的人口在正常年景可以吃饱饭，农村居民实际人均纯收入略低于全国平均水平。[17]
（二）1986-2000：有计划开发式扶贫减贫阶段
1.扶贫历程
上一时期农村改革取得显著的扶贫成效，党继续扩大改革范围，坚持经济发展驱动的开发式扶贫。
（1）继续深化体制改革，推动经济增长
一是继续深化农产品市场化改革。各地的库存粮食逐渐增多，放开粮食价格的市场条件具备。到1993年6月底，放开粮食价格的县已经超过95%，粮食市场形成。1994年连续提高粮棉统购价格，其中粮价在1993-1996年增长75%[10]。二是继续完善农村土地使用制度，将土地承包期延长30年，并建立农村土地使用权流转制度。
（2）继续推进城镇化和工业化
一是推进以乡镇企业为典型的农村工业化。乡镇企业迅速发展，1978年约152万个，1985年猛增到1888万个[10]。1992年邓小平同志南巡讲话，认为乡镇企业是“中国农民的又一个伟大创造”，提出要“继续大力发展乡镇企业”，为乡镇企业创造了空前良好的外部环境。这一时期乡镇企业的迅速发展对减贫扶贫做出巨大贡献。
二是推进城镇化。受限于城乡二元分割结构，农民走出农村从事其他行业要收很多费用，农村劳动力流动严重受阻。随着改革的推进，对农民流动的限制越来越小，异地就业和城市就业成为重要渠道，农村富余劳动力进入城市从事非农产业有效减少了农村贫困。
（3）有计划有组织的贫困治理
一是设立专门扶贫治理机构。1986年组建专门的贫困治理机构，开始有计划、有目标的大规模农村扶贫工作（雷明等，2019）[18]。各级地方政府也随之成立扶贫机构，建立以政府为主导、自上而下的中国贫困治理组织体系。
二是界定扶持对象。通过划定贫困县缩小扶贫瞄准目标，使得扶贫资源能够向贫困地区倾斜。1985年重新确定贫困人口的划定标准，1994年确定了592个国家级贫困县和370个省级贫困县。
三是增加扶贫投入。为了扶持贫困地区发展，实现扶贫目标，政府对贫困县投入专项资金。1986-2000年，中央累计提供了1544.25亿元，其中超过70%分配给了国定贫困县[19]，同时规定省级贫困县可以享受省级财政补贴。
2.扶贫机制
（1）坚持改革开放推动经济增长
东部沿海城市推行对外开放，解决了东部地区大多数贫困人口的贫困问题，之后强化开放对中西部地区经济增长的带动作用。经济增长带来两种减贫效应：一是直接效应，贫困人口就业与创收机会增加；
二是间接效应，政府财政收入增加，更有财力推动贫困人口脱贫[20]。
（2）工业化和城镇化驱动减贫
1985年后乡镇企业迅速发展，吸纳了大量的农村劳动力实现就地就业，“离土不离乡，进厂不进城”。农村劳动力中在乡镇企业就业人数比重从1978年的9.2%增加至2000年的27.3%，一方面农户的工资性收入增加，另一方面，培养起农户非农就业的意识。乡城劳动力流动人口数从1983年的200万增加到2000年的9191万（叶敬忠和王维，2018）[21]，显现农村劳动力向城市转移的城镇化减贫效应。
3.扶贫效果意义
这一时期国家在不断促进经济发展的同时，推行有组织、有计划、有目标的扶贫工作，形成了经济发展和区域扶贫的双重驱动的具有中国特色的开发式扶贫模式，取得了显著成效。贫困人口大幅下降。按照2011年贫困线标准，1985-2000年贫困人口从66101万下降为46224万，贫困发生率下降为49.8%，贫困人口减少19877万①数据来自《中国农村贫困监测报告2019》。。农民人均纯收入从397.6元增长到2253.4元，增长431.76%，年均增长12.68%，其中工资性收入大幅度增加，农民工资性收入占比上升到31.17%。
贫困县贫困状况大大缓解。国定贫困县农民人均纯收入1985年的206元，到2000年已经达到1337.83元，年均增长13.28%，快于12.68%的全国平均水平，国定贫困县相当于全国平均水平的百分比在1985年只有51.81%，1997年增加到59.19%，之后保持在60%左右。
表4 全国和国定贫困县农民收入对比 单位：元
（一）扶贫历程
进入新世纪，中国的贫困人口数量仍然很大，按照2011年贫困线标准，2000年贫困人口4.6亿，贫困发生率49.8%，一些重点贫困地区贫困状况仍然比较严重，难度仍然很大。
2001年颁发《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年》，是以扶贫开发为基础的第一个开发纲要，概括为“一体两翼”（汪三贵，2018）[22]。“一体”是整村推进，将扶贫开发的实施重点从贫困县转向贫困村，到2010年底，80%贫困村进行了整村推进，其中“老少边穷”地区整村推进基本完成[18]。“两翼”是劳动力转移培训和产业扶贫，在贫困地区通过劳动力转移培训和龙头产业扶贫推动贫困人口就业，实现收入提高。2011年，第二个扶贫开发纲要发布，确立2020年消灭绝对贫困的目标。
实施差异化的扶贫政策。扶贫开发在条件恶劣、自然资源匮乏的贫困地区的效果不佳，《开发纲要》明确可以采用自愿移民的易地扶贫搬迁方式。2001年首先在4省区试点开展易地搬迁，之后逐步扩大到17个省区。设立中央预算专项资金予以支持，人均补贴标准2001-2005年为3500-5287元，2006-2010年为6515元，十二五期间为26168元（檀学文，2019）[23]，同时各地方政府安排配套资金配合支持落地。
扶持农业农村发展，2005年全国人大常委会决定，自2006年正式废除农业税，之后宣布取消农林特产税和屠宰税。这一重大举措，大大减轻了农民的税费负担，有利于农民增收，有利于促进农业的健康发展，对低收入的贫困地区农民而言，减贫效果更加明显。
（二）扶贫机制
1.继续实施以发展理念为核心的开发式扶贫
《开发纲要》中明确提出要坚持开发式扶贫的方针，其本质仍然是以发展为核心的扶贫理念，并明确指出发展生产力是贫困地区脱贫的根本出路。通过贫困地区经济发展和产业发展，让贫困人口具备自我脱贫能力，逐步构建脱贫的长效机制。
2.整村推进，重心下沉
整村推进是扶贫开发的一项重要创举，打造了扶贫工作进村入户的平台。实施整村推进，能够有效地瞄准最贫困的人口，聚力解决制约贫困人群脱贫致富的影响因素，使全国18%左右的贫困村改变了面貌。
3.因地施策体现地区差异化
产业化扶贫、易地搬迁、劳动力培训转移等扶贫措施根据当地资源优势和发展实际确定，体现出地区差异化的扶贫策略。产业化扶贫是需要结合本地资源优势，形成特色鲜明的区域主导产业。易地搬迁帮助移民户摆脱恶劣生存条件，同时也要引导农业发展和劳务经济，使他们具备新的生计方式（檀学文，2019）[23]。
（三）扶贫效果意义
这一时期通过制定《开发纲要》，明确扶贫的方针和战略，并将扶贫瞄准单元下落到村。开发式扶贫机制不断创新和深化，取得明显效果。
农民人均收入增速明显。如表5，从2001年至2010年，国家级贫困县人均地区生产总值从2658元增加到11170元，年均增长17%；
农民人均纯收入从1277元增加到3272.8元，年均增长12.2%，高于全国农村平均11.5%的水平，贫困县与全国水平的差距不断缩小。
表5 2001-2012年全国和贫困县农村居民收入 单位：元
农村贫困人口数量大幅下降。按照2011年2300元贫困线标准，农村贫困人口从2000年的46224万人下降到2010年的16567万人，贫困发生率从49.8%下降到17.2%，到2012年下降为9899万人，下降至1亿人以内，贫困发生率降至10.2%①数据来源：2019年《中国农村贫困监测报告》。。
（一）扶贫历程
党的十八大开启中国特色社会主义新时代，必定要达成2020年消灭贫困的目标。但此时贫困人口仍有近1亿人，重点县农民医疗支出和农民人均纯收入仅为全国平均水平的六成左右，还有近10万个村不通水泥沥青路，3862万农村居民面临饮水安全问题。贫困人口分布呈现碎片化趋势，单靠整村推进很难实现剩余贫困人口的脱贫，需要采取新的策略。
2013年11月习近平总书记在湘西考察时首次提出精准扶贫的理念，将精准扶贫比喻做变“大水漫灌”为精准“滴灌”，高度概括为“六个精准”，进而将精准扶贫确立为扶贫开发工作的重要方略。主要政策过程是建档立卡—精准帮扶—精准管理—精准考核。
2015年明确发出打赢脱贫攻坚战的总攻令，实行“六个精准”，并提出一系列具体措施为打赢脱贫攻坚提供保障。除了以上提出的精准扶贫之外，根据扶贫实践中形成的许多原创性、独特性扶贫方式，例如金融扶贫、旅游扶贫、特色产业扶贫等方式，利用政策加以引导，在脱贫攻坚中发挥更大作用。通过东西部扶贫协作机制、定点扶贫机制将各级政府部门调动起来，对“老少边穷”等脱贫重点区域采取更有效政策的重点支持。
（二）扶贫机制
1.精准瞄准
精准扶贫是瞄准机制的一次变革。贫困人口分布呈现碎片化，以村级为单元的扶贫政策很难惠及剩余贫困人口。而精准扶贫是以贫困户为扶贫对象，通过精准识别，为贫困户建档立卡，使帮扶目标更精确，实现从瞄准地区到瞄准人群的转变。更重要的是对贫困原因进行系统的调查和归类，确保扶贫政策的精准有效投放。
2.精准施策
剩余贫困人口分布的碎片化，扶贫难度加大，通过精准识别和建档立卡对贫困户致贫原因的调查和归类，采用易地搬迁、产业扶持、教育支持、医疗救助、转移就业等精准施策，避免扶贫资源偏离使用，提高扶贫效果。
3.广泛动员，打赢攻坚战
为了打赢脱贫攻坚战，有力动员全党全国全社会力量参与其中，形成了以政府为主导，全社会共同参与的局面。累计派出25.5万个驻村工作队、300多万驻村帮扶的驻村干部和第一书记，与近千万村镇基层干部共同构成“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫”的大扶贫格局。
（四）扶贫效果
精准扶贫和脱贫攻坚是扶贫方式的创新，在开发式扶贫的基础上，扶贫瞄准单元进一步具体到贫困户，形成瞄准—施策—评估的扶贫实践新体系，实现脱贫目标：现行标准下的9899万农村贫困人口全部实现脱贫，832个贫困县和12.8万个贫困村全部摘帽，解决区域性整体贫困，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。
在2013-2020年间，全国农村居民人均纯收入从9430元增长到17131元，年均增长率为8.9%，贫困地区农村居民人均纯收入从6079元增长到12588元，年均增长率为10.96%，增速快于全国水平。
贫困地区生产生活条件显著提高，农村公路新建改建110万公里，铁路新增里程3.5万公里。贫困地区农网供电可靠率和通4G光纤比率均超98%。建成安置住房266万套，改造2568万贫困人口的危房，960多万人易地搬迁摆脱落后。
建党百年来，在中国共产党的带领下，中国和中国人民解决了绝对贫困问题，创造了人类减贫历史上的伟大奇迹。回想百年，波澜壮阔。在党的领导下，通过艰苦惨烈的革命战争，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了新中国，为摆脱贫困创造了根本政治条件。新中国成立后，在党的领导下，通过社会主义改造和土地改革、工业化战略等社会主义建设，农村生产条件、教育、卫生、医疗等条件明显改善，为摆脱贫困、改善人民生活筑牢基础。改革开放后，在党的领导下，通过经济体制改革、扶贫开发等举措，有组织、有计划地推动区域扶贫减贫，取得显著成效。十八大以来，在党的领导下，通过精准扶贫创新扶贫工作机制，积聚力量打赢脱贫攻坚战，完成消灭绝对贫困的目标。
展望未来，我们站在了一个新的历史起点，踏上实现2035远景目标和第二个百年奋斗目标的新征程，仍然需要在党带领下，为实现共同富裕不断奋斗。
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