刘丽云 赵海鹰
高校修缮工程审核机制探析
刘丽云 赵海鹰
[中央财经大学]
修缮工程是各高校每年都普遍存在且投入较大的重要事项，随着社会经济的发展以及各高校“双一流”建设需求，各大高校投入较多的基础设施设备提升改造和建筑物修缮项目也逐渐增多。但由于部分高校修缮工程并未形成规范化的管理机制，受限于内外多种因素，在造价控制尤其结算审核上还存在诸多问题。文章从修缮工程管理的角度对高校修缮工程审核机制进行探索，旨在寻求规范有效的审核机制，提升高校修缮工程造价控制，更好地发挥投资效益。
高校；
修缮工程；
结算审核；
规范化管理；
造价控制
随着社会经济发展和“双一流”高校的建设，高校的各类基础设施设备也在不断升级改造，原有投入的建筑物、构筑物等随着时间的推移也处于小修不断、大修急迫的状态，高校的修缮工程在数量、规模、种类等方面都在不断增加，涉及的资金投入也越来越多，而资金主要来源于财政拨款，但在结算审核的实际管理过程中还存在一些隐患问题，尤其修缮工程的审核没有形成规范化机制，存在的诸多问题限制了修缮资金的使用效益，制约了高校教育事业发展的办学条件保障。规范的高校修缮工程审核机制，对规范高校修缮资金的有效利用、提升高校修缮工程管理效益，意义不言而喻。
高校修缮工程具有点多面广、额度小、工期短、时限要求高等特点，一般具有不可预见性，在实际管理过程中时常存在随意性，且通常不能得到高校领导层的足够重视，尤其当前高校审计逐步退出小型修缮过程管理，高校小型修缮工程的结算审核显得尤为重要，在造价的控制、资金的使用效益等方面具有极其重要的意义，但在实际管理过程中还存在很多问题。
（一）制度滞后且不健全
当前高校修缮的实际需求已经随着社会经济和高校教育事业的发展从原始的简单的维修转变为更新改造和智能化提升，国家对绿色建筑重视程度日益加深，消防、安全等规范和配套标准要求也日渐严格，大多数高校现行修缮管理办法制定时间较久且覆盖面不全，对造价审核的约束和规范不够全面，程序相对简化，制度不够健全[1]，不能满足实际工作需要。
（二）投资估算不够科学
高校修缮工程与新建、改建、扩建工程不同，在前期阶段普遍缺少专业的规划设计，通常是根据后勤服务一线的需求，单纯地解决发现的问题[2]，容易出现与项目实际情况有出入、工程反复、资源浪费的情况，而且常常会有临时项目或赶进度的情况发生，计划不够充分、实施时间紧张，造价编制不够准确，工程量清单不够明晰且会发生漏项，难以准确估算投资。而传统的造价控制倾向于以当前建设标准为依据压缩建设成本，忽视了项目执行期内政策、市场等不确定因素以及长远的项目建成后生命周期成本，普遍存在高校修缮项目决算超预算的现象。
（三）洽商、变更难以避免
由于前期规划性和科学论证不足，以及修缮改造主体功能定位不明确，实际实施过程中还会因为高校的需求或决策发生变化导致修缮需求临时调整或改变，从而使部分工程内容、材料或标准发生临时改变，产生变更、洽商，这种现象极其普遍，极易发生超出项目预算的情况，不利于造价控制和资金有效使用。而且高校修缮工程通常没有规范的设计图纸和完整的实施方案，预算粗糙或编制不准确[3]，与实际施工时的实际情况存在较大出入，尤其很多急修抢修项目以及隐蔽工程、拆除工程等，造价与现场实际情况存在差距，工程量出入较大较为普遍。此外，高校内部对于洽商、变更的相关审批程序又不可或缺，有的还过于繁苛，不论是金额、时间还是程序上，对工程投资控制增加了行政成本，非常不利于工程质量和资金效益的有效管控。
（四）施工合同约定不清晰
高校修缮工程通常由不具备法律专业知识的一线业务人员采用统一制式的合同文本拟定协议，具体项目具体条款的约定有时不够完整明确，容易因为没有约定或约定不清晰而产生争议或扯皮，甚至因为专业技术力量不足、缺乏对工程专业知识的了解而在合同文本中存在一定的错误，导致合同履行存在争议，从而影响工程施工进度和结算控制，对投资造成不应有的经济损失。
（五）结算审核力量薄弱
高校修缮工程的结算审核和审计普遍由高校审计部门根据额度进行区分，对于额度较小达不到高校内部审计额度要求的小额修缮工程，往往需要工程管理部门自行审核，审计部门不再介入，只是抽查。而达到审计额度要求的修缮项目也通常在交送审计部门进行审计前由工程管理部门先进行审核。虽然有两道程序审核关，但高校普遍没有专职的修缮工程审核或审计人员，管理人员往往因为专业技术水平有限而对造价专业知识不够熟悉，对造价市场信息不够敏感，难以识别施工单位通过高套定额、高报材料单价等各种方式虚高结算额，导致难以有效控制投资额度，致使高校存在经济利益损失风险。
（六）专业管理技术力量不足
修缮工程涉及的专业非常广泛，如土建、水、电、暖、网络智能、工程经济等。大部分高校修缮工程管理队伍专业技术力量薄弱，很多管理人员是从后勤业务岗位或其它行政部门调入，专业理论知识欠缺，技术经验不足[4]，校内流动性又较大。不论是校招还是社招，因受专业条件所限，且薪资水平有限，高校修缮工程管理的专业技术人员招聘普遍比较困难，有限的工程管理人员和有限的修缮工程管理水平难以满足日渐增加的修缮工程数量、规模及现代化的专业需求。现有管理人员无法对所有修缮工程进行全过程的监督管理，从而影响修缮工程管理水平的提升和规范化管理机制的运行，进而制约高校办学条件的提升。
（一）健全修缮工程管理办法
根据当代技术发展水平及行业规范，结合高校自身实际情况，与时俱进优化现有的修缮工程管理办法。在现有相关法律法规和规范标准的框架下，结合高校修缮工程的实际情况和当前的专业技术水平，及时制定符合高校实际情况和需求的修缮工程管理办法，细化制度内容，涵盖工程项目前期规划、设计、论证、立项、招投标、签约、施工管理、竣工验收、结算审核、款项支付、资料归档和质保服务等各个环节，明确各环节的标准、程序和要求，确保修缮工程管理的全过程各环节在执行过程中都有章可循。
（二）合理规划、科学论证
高校可通过建立修缮工程项目库的形式，及时更新修缮项目，完善修缮数据和台账。进入修缮工程项目库前各申报项目应进行充分调研论证，包括但不限于项目预算以及实施的必要性和可行性，并根据安全隐患、学校发展、师生学习生活等重要因素按照轻重缓急原则对拟报项目进行排序。同时，高校可以从校内外选取各个专业的专家成立修缮项目专家组，对申报入库的修缮工程的需求和方案进行可行性和必要性的科学论证，确保入库修缮工程项目科学合理。基于上述基础由修缮工程管理部门根据每年度的资金情况和项目轻重缓急的程度，制定科学合理的年度修缮实施计划并按项目额度、施工难易程度、紧迫性等区分优先实施、缓步实施，分类实施、分步实施。
（三）加强全过程造价控制
高校应加强修缮工程全过程管理中的造价控制，在规划、设计、立项、预算编制、招投标、施工、竣工验收、结算、付款等过程通过多种方式和途径加强造价控制。[5]根据项目额度和难易程度的不同，区分不同的预算编制及结算审核的权限，在自身专业人员技术力量不足的情况下，采用第三方社会服务进行造价咨询，在修缮工程实施前期进行控制价和工程量清单的编制，对工程项目进行深入调查研究、收集整理资料，避免和减少后期施工中变更、洽商的发生以及工程结算超预算的现象，在工程结算时对项目结算进行审核并出具成果报告。
从时效层面考虑，将规划、设计、论证提前至上一学期期末启动，新学期开学时，相关前期资料已完备，可迅速进入招投标阶段，有效节省时间，便于工程项目及时签约和施工。在招投标阶段加强对投标单位的资质审查，尤其对投标主体的业绩、信誉、涉诉情况、专业技术人员水平等进行实质性重点审查。在施工过程中加强对施工现场的组织管理，合理安排进度计划，严格把控施工过程质量管理，根据项目额度和难易程度区分项目监管权限，对额度较大、施工较难的项目采用高校工程管理人员和第三方监理服务相结合的形式对施工全过程进行管理监督，提升高校修缮工程管理质量。施工过程中原则上应尽量避免产生变更、洽商，对于不可避免产生的变更、洽商等事项，应严格执行高校的审批、会签程序，客观、准确、及时把控变更、洽商工程量的验收和计量，做好过程记录，留存影像资料，以减少资金浪费，提升高校修缮工程管理效益。
（四）规范修缮工程合同管理
优化修缮工程合同管理，根据施工类型不同设置不同条款，优化合同文本，对关键条款进行清晰严谨的约定。经办人员应严格履行修缮工程合同审批程序，对合同中涉及的专业问题进行充分了解或专业咨询后再定，采用第三方法律服务与高校内部的基建、纪委、财务、审计等相关职能部门的会签相结合，对合同进行合规性、合理性和实质性审查，将各种潜在风险降到最低。同时应通过多种形式加强对一线业务经办人员的培训，提升法律专业知识和工程专业知识水平。
（五）完善修缮审核内控机制
根据项目额度和难易程度，结合高校内部审计规定，区分不同额度和难易程度的项目审核权限，对超出高校修缮工程管理人员审核能力和权限的项目，通过采购第三方社会服务，由专业水平高、经验丰富的工程造价专业人员进行结算审核，从而完善内控机制，增强高校修缮工程审核的规范化管理，提升高校修缮工程管理效益。同时，对高校修缮工程管理人员加强造价专业知识培训，提升造价控制管理水平，并拓宽通过校招和社招等途径增加修缮工程造价专业人员，增强修缮工程内审的技术力量，以便于对额度较小、内容简单的能够自行审核的项目进行审核，节约相关咨询费用。
此外，应重视归集修缮工程档案资料，整理好工程竣工结算审核和审计所需的各项资料[6]，包括工程项目的立项采购审批资料、合同及审批单据、招投标文件、中标通知书、工程变更和洽商记录及审批资料、竣工验收单、施工单位报审的工程结算书等，认真检查确保工程审计资料的真实性、完整性及有效性，为竣工结算审核和审计工作做好资料基础。审核、审计人员应对收报的工程资料认真检查审核，按照约定的工程结算办法、计价依据、取费标准等条款，核定工程量，审定结算金额，及时出具审核、审计意见。
（六）加强修缮工程管理队伍建设
对高校现有修缮管理人员通过采取鼓励加强学习、组织专业培训等形式，在工作中培养人才，鼓励修缮工程管理人员考取相关资质证书，不断提升管理人员的业务能力。同时，适当放宽修缮工程管理专业技术人员的聘用条件，努力提高薪资待遇，通过校招和社招等途径增加专业技术人员力量。此外，还可以通过采购第三方社会服务由专业的工程项目管理公司派驻工程经验丰富、专业范围齐全的技术人员团队驻校，及时跟进项目现场管理全过程，不断完善高校修缮工程规范化管理机制，有效提升高校修缮工程管理质量。
综上所述，随着社会经济和高校建设的不断发展，完善高校修缮工程规范化管理机制，必须完善高校修缮工程审核机制，提升工程造价控制，有效利用财政资金，实现项目生命周期内成本效益的最大化。通过多角度、全方位、各环节的规范和优化，通过修缮工程项目各阶段的相互关联形成较为完整的管理体系，以提升高校修缮工程管理的质量和效益，助力高等教育发展，为“双一流”高校的建设保驾护航。
[1]肖鑫磊.浅谈高校修缮工程审计现状与对策[J].现代营销(经营版)，2018(08):204.
[2]闫勇.高校修缮工作的分析与研究[J].高校后勤研究，2019(08):61-62+65.
[3]郑思杰.从审计角度谈高校修缮工程项目管理存在的问题及对策[J].经济师，2020(10): 126-127.
[4]彭凌.高校大中修改造工程项目管理的模式创新与实践——以中国人民大学修缮工程引进社会项目管理机构为例[J].高校后勤研究，2013(04):70-71+41.
[5]宋菁菁.高校修缮工程造价控制的问题与对策分析[J].中国集体经济，2014(13):54-55.
[6]魏健.审计视角下高校修缮工程管理存在的问题与对策研究[J].四川建材，2022,48(06): 187-188.
（责任编辑：赵鹏程）
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