郭佳宁，安柏荣，黄业丰，杜坤琳
（沈阳铁路公安局 沈阳公安处，辽宁 沈阳 110000）
在中国高速铁路走向全球化的趋势下，能否维护好高铁运行安全成为影响“中国高速铁路”品牌质量的关键因素。铁路公安机关应该怎样突破现阶段高速铁路治安治理瓶颈，发挥多元化治理主体的作用，科学调配社会各类资源，建立行之有效的高速铁路治安防控体系，是铁路公安机关急需解决的问题。在总结了我国多年铁路安保经验、国内外先进科研成果及当前实际状况后，笔者认为应该建设一套集预防、管控、服务于一体的全方位、全天候、网络化高速铁路线路治安防控体系。
（一）高铁线路治安防控工作的内涵
高铁线路治安防控，是指铁路公安机关充分发挥职能作用，通过组织参与治安联防的单位及职工、灵活科学地利用各类人力物力资源，在高铁运输区域内建立和实施集打击、防范、管控、建设于一体，对高速铁路治安管理实现全天不间断防控的动态体系，这是一个立体化的安全工程建设项目。高速铁路线路安全防护是我国现阶段铁路安全系统的一项重要工作，涉及公安部门内部治安、刑侦、国保、内保、消防、法制等部门以及辖内各派出所、队、警务区的分工、管辖和协作［1］。
目前高速铁路线路治安防控工作主要包括：对乘客及其行李进行安全检查；
对关键线路进行封闭，并且在出入口位置安装全天候视频监控系统，通过传感器监控实现自动报警；
在高铁运输站分配当地派出所和铁路公安民警、辅警及护路队员来对所辖线路进行巡逻等。
（二）高铁线路治安防控问题研究基础：网络化治理理论
美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯在社会治安管理方面进行了长时间的研究，他们在政府部门与社会公共建设之间的关系方面提出了网络化治理的概念。网络化治理凭借其主体多元化、责任明确化、处理专业化等特质，强调参与单位之间的协调和整合，在提高管理效率上颇见成效，因此作为一种公共服务的发展趋势而被广泛推广。它主张治理主体应该是由政府公共部门、市场和社会组织组成的多元化机构，在社会治理中，政府与非政府组织为达到一定的共同价值目标而采取联合行动。该理论中的网络以参与主体对各类资源的相互依赖为出发点，从资源整合的角度来看，网络治理是基于网络参与主体之间存在共同价值目标而搭建的一种有效交互的结构，它在建设、运营、完善和发展方面具有明确的标准，比如对行为者进行定位的过程中，需要明确期望和目标［2］。
（一）未形成有效的多元主体治安防控网络
从路内防控网络上看，国家铁路集团有限公司将高铁治安办设在各属地铁路公安局，明确了高铁治安办的职责，但没有明确其机构设置，特别是对高铁线路治安防控工作未设置专业督导组，这就导致铁路公安机关多元主体共治网络形同虚设，部分车务、工务、机务、电务等路内单位不能按照相关要求参与护路联防工作，未能充分发挥作用，铁路公安与地方公安也未能形成联动。具体表现为以下三点：一是协作范围小，仅限于大案，特别是上级交办的案件，在其他领域却少有合作。二是合作深度不足，当地方公安需要铁路公安配合与协作时，铁路公安机关往往仅能提供一些简单的协作，缺乏更加深入的协作，导致路地公安工作衔接不足。三是高铁线路治安联防沟通机制建设不完善，共治单位之间缺少有效的沟通途径，存在隐患信息迟报、漏报等现象。
（二）高铁线路治安防控法律法规不健全
当前，我国涉及铁路线路管理方面的法律法规主要有《铁路法》《铁路安全管理条例》和《治安管理处罚法》等，但上述法律法规在铁路公安机关高铁线路治安防控的实际应用上却存在死角，需健全完善。
第一，高铁线路治安管理在法律层面上的依据有待完善。一方面，《铁路法》只是基本的规定，不足以应对铁路公安工作中遇到的各种特殊情况；
另一方面，《铁路法》属于综合性法律，并不能解决线路治安管理工作中遇到的一切难题。高铁线路治安防控工作主要依据的是《治安管理处罚法》和《铁路安全管理条例》，但二者之间存在差异，在解决同一问题上存在部分争议，容易导致矛盾。
第二，高铁线路治安管控的法律法规对共治单位约束力有限。虽然《铁路法》对铁路职工维护铁路治安秩序、确保运输安全等责任和义务作出了明确的规定，但在实际工作中，一些站段单位和职工却存在置责任和义务于不顾、将其看作是铁路公安部门职责的情况，线路治安管控法律法规对共治单位的约束力是有限的。
（三）高铁线路物防、人防、技防等水平有待提高
当前，高铁线路治安物防方面存在先天不足、有标不依、进展缓慢的问题。由于部颁《高速铁路设计规范》等物防标准出台较晚，初期的高铁建设并未将反恐防暴的治安理念纳入其中。目前正在运营的高铁大多数在建设之时都没有按照高铁物防设备标准执行，因此会存在部分防护栅栏质量不达标、底部净空封堵不规范等问题。国家铁路集团有限公司先后下发相关文件和建设标准，以解决高铁防范设施建设不足的情况，但文件中所涉及的铁路物防建设标准并未纳入实际施工管理规程，因此施工单位常以此为由不按标准进行安全防护设计和整改工作。在物防投入和措施落实上也存在管理交叉、责任划分不明确等问题，无法完全适应现阶段高铁线路治安防控的需求。
目前的高铁线路人防主体较单一，铁路公安机关在路内及路地信息共享、防控机制等方面协作不畅，社会组织力量未能有效参与高铁防控工作，特别是在重大活动安保时期，一些问题就会凸显出来。
此外，高铁线路的科技安防设备设施较为落后，主要表现在：其一，监控设备及技术手段有待更新；
其二，信息化平台建设有待完善，如沈阳铁路公安局管内大部分派出所的公安信息收集工作还停留在纸质形式上，尚未实现与地方公安情报信息的深度共享；
其三，高铁线路治安科技防范缺乏物联网技术的应用，在当前形势下，如果没有物联网技术支持，铁路公安机关就只能花费大量时间和人力，采用常规侦查手段及走访周围群众等方法侦破案件，不利于提高侦查效能［3］。
（一）建立网络化防控格局
要形成有效的多元主体治安防控网络，必须从政府、企业、社会组织等层面入手，构建全方位、立体化的线路治安网络体系，扎实推进护路联防工作，积极争取地方政法委、综治办、护路办等政府部门的支持，明确路内单位的共治责任，彻底扭转以往铁路公安机关单打独斗的局面。
1.建立完善高效的路地联防机制
依据网络化治理理论，结合铁路公安机关高铁线路治安实际，可将护路联防综治机构设置在地方各级综治办或者政法委，由综治办或者政法委的主要负责人任护路联防领导小组组长，地方各铁路公安局管内各处主管高铁治安的副处长及铁路内部各段主管治安的副段长担任护路联防领导小组副组长，各所（队）长为护路联防领导小组成员。高铁线路治安护路联防领导小组要明确分工，为不同岗位的工作人员分配好任务，争取将每个方案落到实处，提高个人的责任意识。在争取各级政府部门支持的基础上，地方各铁路公安局要动员铁路沿线的企业、学校、村镇、厂矿等社会单位加入高铁线路治安的共治行列，鼓励广大群众同危害铁路运输安全的不法行为作斗争［4］。
2.充分发挥基层单位作用
基础不牢，地动山摇。让每一个铁路内部工作人员都切实投入到路内安保联控工作中来，各司其职，做好本职工作［5］。在路内治安防控网络中，铁路公安机关应充分调动路内单位守护铁路运输安全的主人翁意识，发挥他们懂铁路、知重点、明要害、熟悉设备的优势，引导广大铁路职工利用工作便利条件，在工作线路、途经区域、各自视线范围内形成立体化防控网络，排查隐患问题，报告警情并提供可靠线索。
3.积极合作，合理配置警力资源
健全以铁路公安内部基层所队为主力、各个部门相互合作的网络化防控机制，充分发挥优势和效能。铁路公安机关是维护铁路安全运输、开展高铁线路治安防控的主力军，尽管在网络化治理理论中多元参与主体可以共担责任和风险，但是铁路公安机关作为网络中最重要的参与元素，要发挥自己的独特职能。铁路公安机关内部的各个部门应该共同合作，打破警种的限制，全员参与，严密防范和打击各类危害行车安全的违法行为，运用行政、法律等手段，强力敦促责任单位整改隐患问题，全面提升安全系数。
4.优化沟通途径，增强沟通能力
针对高铁线路治安联动沟通机制建设不完善的问题，铁路公安局与铁路企业、地方公安机关及社会组织都要有纵观全局和合作互助的长远发展意识，只有加强彼此的沟通与合作，才能发挥资源整合的最大优势，成功打击违法犯罪行为，做好铁路线路治安维护工作［6］。
一是推进铁路公安机关治安联席工作会议制度。将车辆、客运、货运等部门纳入参会范围，及时通报当月高铁线路治安情况，并结合典型案事件开展研判分析，畅通共治单位间的沟通渠道，构建以铁路公安机关为主体的沟通网络（参见图1）。
图1 铁路公安机关为主体的共治单位沟通网络
二是创新与地方公安机关沟通的途径。通过建立“四同”，即同车巡逻、同台研判、同时上案、同步整治等工作模式，进一步优化沟通途径，密切路地协作关系，积极打造涉警信息共享的一体化警务作战平台，摈弃本位主义因素，构建起与当前社会形势和铁路实际相适应的高速铁路线路治安防控新格局。
（二）完善法律法规，明确责任
针对当前高铁线路治安防控的法律法规建设不完善的问题，需要通过出台相应法律法规来提升参与主体的责任意识，并明确相应法律法规处罚方式以增加违法成本。
参与高铁线路治安防控工作的政府、铁路单位、公安机关、社会组织等每一个单位、每一个工作人员都应有高度的责任意识，都要将高铁运行的安全问题放在首位，主动配合联防组织中其他成员的工作，帮助其他组织机构做好治安防护，要时刻关注高铁线路的安全问题并积极参与打击违法犯罪活动，严防各种威胁安全的不良因素，提高联防参与单位的危机意识、忧患意识、积极主动意识和责任意识。
高铁线路治安防控工作主要依据的是《治安管理处罚法》和《铁路安全管理条例》，而不同法律法规的处罚方式间存在着部分矛盾。为增加相应违法成本，保障高铁线路运行长治久安，应完善相应法律法规处罚规定，在保证人性化执法的同时，让违法犯罪分子得到相应处罚，以提升民众的安全感。
（三）提高物防、人防、技防水平
1.加强基础设施建设，制定新标准，提升物防水平
物防是高铁线路安全防范的根基，提升高铁沿线的铁路安全基础设施建设水平是有效提高物防水平的重要环节。根据不同线路类型，铁路公安局应分别制定物防建设的相关体系标准。可将高铁线路、全封闭普速线路管制标准分为无侵入、无破损、无底空、无攀爬、无焚烧五个要点，并将科技安保战略进一步调整、完善。
遵循物防建设标准的新条款，并要求共治单位依照新标准严格贯彻执行，根据线路安全防护的需求不断完善、不断改进。加强在线路防护栅栏、通信基站、AT所、变电站院落围墙、电缆上下桥方向等部位的防护及改进沿线警务区、值勤岗亭及有关设施设置。增加管内设备机房的内部系统配置，包括视频监控等，严格按照相关规定实施和落实管理工作。
2.灵活用警，开展第三方警务，提升人防水平
第三方警务最早是由澳大利亚学者罗林·马兹勒、珍妮·莱斯利提出的［7］。对于铁路公安机关而言，可以结合高铁线路治安防控实际，开拓提升人防思路，合理借助第三方警务的力量，切实提高高铁线路沿线治安防控的水平。借助第三方警务力量来展开警务工作还有一大优势便是能够有效促进警务资源的整合利用，在一定程度上减轻民警的工作负担，提升警务服务水平，促进社会和谐、稳定［8］。到目前为止，我国对于第三方警务的创设和运行还没有一套完整成熟的法律法规来约束，因此，各铁路公安局应该参照援引已有法律法规，结合实际情况，建立对第三方警务的考核管理机制，并将这支队伍纳入高铁线路治安联防联控的网络中。
3.注重科技强警，加强信息化建设，提升技防水平
在高铁线路运营安全方面，信息化技术的应用越来越广泛。比起依靠民警的经验进行人工判断，运用数据支持的信息化情报研判凸显出更多的优势。因此，铁路公安局应以警务信息综合应用平台为主，结合110接处警系统、铁路公安视频指挥系统、卫星定位系统、警务巡查地理信息系统和区域治安智能化信息管理系统，建立起一套完整的公安网络信息管理平台，将建设理论、信息技术和实践机制相融合，使得该信息管理平台更具技术性、实践性和可行性［9］，第一时间掌握相关的警务信息，通过信息共享和警务人员的及时评判，能够保证其执法的及时性和准确性；
出现事故时，能够及时调取有效信息，并对各项信息做出有效评价，进而为指挥人员合理指挥和调度现场人员处理事故提供决策依据［10］。
